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  • Consulta aquí el texto completo de la inciativa de reforma energética que enviará el presidente Enrique Peña Nieto al Congreso de la Unión

PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE SENADORES

DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Presente.

 

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción I, y 135 de la Constitución Política  de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter por su digno conducto, ante esa Honorable Asamblea, la presente Iniciativade Decreto por el que se reforman los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

I. INTRODUCCIÓN

 

El acceso incluyente a la energía permite a países dotados de recursos naturales como el nuestro,  imprimir dinamismo y competitividad a sus economías, a fin de consolidar un modelo de  desarrollo generador de progresosustentable para su población. México no puede ser la  excepción, y por ello, esta iniciativa de reforma constitucional en materia energética se sustenta en los siguientes ejes estratégicos:

 

(i)    Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera: Dotarle de nuevas herramientas para la definición y conducción de la política energética del país, que  permitan  una  adecuada  y  prudente administración  del  patrimonio  petrolero nacional.

 

(ii)   Crecimiento Económico: México está llamado a aprovechar sus recursos energéticos en favor de mayor inversión y generación de más empleos, a partir de iniciativas que promuevan el abasto de energía en cantidadessuficientes y a costos competitivos.

 

(iii)  Desarrollo Incluyente: El acceso a la energía permitirá democratizar la productividad y la calidad de vida de la población en las distintas regiones del país.

 

(iv)  Seguridad Energética: Se debe aprovechar la disponibilidad de energía primaria en el territorio nacional para lograr la procuración continua, diversificada y económica del suministro energético para ésta y las siguientes generaciones.

 

(v)  Transparencia: Garantizar a los mexicanos  el adecuado acceso a la información sobre la administración del patrimonio energético nacional.

 

(vi)  Sustentabilidad  y  Protección  del  Medio  Ambiente:  Es  posible  mitigar  los  efectos negativos que la producción y el consumo de energías fósiles puedan tener sobre la salud y el medio ambiente, mediante la mayordisponibilidad de fuentes de energía más limpias.

 

La iniciativa que se somete a la consideración de esa Soberanía se basa en las ideas fundamentales de las reformas del Presidente Lázaro Cárdenas consecuentes con la expropiación petrolera de 1938, destacando que lapropiedad y el dominio directo del petróleo  y  de  todos  los  carburos  de  hidrógeno  sólidos,  líquidos  o  gaseosos,  en  el subsuelo, son y seguirán siendo de la Nación. De forma análoga, se retoman las ideas que  guiaron  las reformas  legales  cardenistas  en  materia  eléctrica,  que  buscaban  el desarrollo de un sistema nacional eléctrico basado en principios técnicos y económicos, bajo la conducción y regulación del Estado.

 

 

 

 

II. PETRÓLEO Y DEMÁS HIDROCARBUROS

 

II.1. Retos en materia de hidrocarburos

 

a)  Exploración y extracción

 

La adecuada extracción y transformación sostenible de los hidrocarburos que pertenecen a la Nación, representa una oportunidad de desarrollo económico, así como un beneficio para todos  los mexicanos, ya que se pretendeampliar la oferta energética a precios competitivos. La  iniciativa de reforma constitucional que aquí se presenta retoma los fundamentos cardenistas y dará al país un mayor impulso para aprovechar sus recursos energéticos.

 

Si bien en los últimos años se ha tenido un mayor ritmo de inversión, no se ha traducido en  mayor producción. Es decir, se ha gastado más en la búsqueda y extracción de petróleo,  pero  se  ha  producido  menos.  Al  respecto, la  iniciativa  parte  de  un  hecho innegable: el petróleo de fácil acceso se está acabando, tanto en México como en el resto del mundo.

 

Cantarell, nuestro principal campo, se está agotando. No obstante, México cuenta con reservas probadas para 10 años de producción, ubicadas mayoritariamente en las aguas someras  del  Golfo  de  México,  en  donde  Petróleos Mexicanos  cuenta  con  amplia experiencia. Lo anterior da un margen de tiempo suficiente para confirmar la existencia de reservas y recursos prospectivos de nuevos yacimientos, y eventualmente convertirlos en producción. El mayorreto exploratorio  será reclasificar los recursos prospectivos, los cuales  en  su  mayoría  están  localizados  en   yacimientos  de  gran  complejidad  que demandan capacidades de ejecución e inversión que  sólo se puedenalcanzar con la concurrencia  de  diversas  empresas  petroleras.  Además,  sería  inconveniente  que  la empresa estatal asuma por sí sola la totalidad de los riesgos inherentes a estas nuevas actividades.

 

En materia de producción de hidrocarburos, un reto adicional es el de aumentar el factor de  recuperación de los campos maduros, para lo cual se requerirá el uso intensivo de técnicas de recuperación mejorada.

 

Distintos  países  han  ajustado  su  legislación  ante  los retos que  representa  el  nuevo entorno de yacimientos cada vez más complejos, que requieren de grandes inversiones, compartir  riesgos,  así como desarrollar y aplicarnuevas tecnologías. Las reformas de Brasil,  Colombia  y  Noruega  dan  muestra  clara  de  ello,  al  diseñar  esquemas  que promovieron la producción en yacimientos de petróleo no convencional.

 

En el caso del gas y crudo de lutitas, los retos técnicos y de capacidad de ejecución son significativamente mayores que los que se enfrentan en yacimientos convencionales, ya que  la  productividad  por  pozo  es  mucho  menor,  los costos  son  considerablemente mayores y su producción requiere una mayor capacidad de ejecución.

 

México aún está por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por aprovechar sus beneficios. Si se toma como referencia a nuestro mayor socio comercial, en 2012 se otorgaron  9,100 permisos de perforación a 170empresas en los Estados Unidos de América  en  yacimientos  de  petróleo  y  gas  de  lutitas,  mientras  que  en  México  se perforaron sólo 3. Asimismo, la producción de gas de lutitas ha aumentado ocho veces en Estados Unidosdesde el  año 2000; en la actualidad representa cerca del 40% de la producción de gas natural en dicho país.

 

 

Por otro lado, la exploración y extracción de hidrocarburos en aguas profundas (tirante de agua mayor a 500 metros), implica un riesgo significativamente mayor al enfrentado en aguas  someras  (tirante de agua menor a 500 metros)o en tierra. Adicionalmente, los costos de perforación en aguas profundas son aproximadamente 10 veces mayores a las correspondientes en aguas someras y 100 veces mayores a los de yacimientos terrestres, con probabilidades deéxito relativamente bajas.

 

Otra manera de dimensionar el reto de capacidad de ejecución en aguas profundas, es comparar  la  actividad  que  se  está  realizando  en  la  parte  del  Golfo  de  México  que corresponde  a  los  Estados  Unidos,  con  la  actividad llevada  a  cabo  por  Petróleos Mexicanos en nuestras aguas territoriales. En Estados Unidos, en 2012 se perforaron 137 pozos  con profundidades superiores a 500 metros, mientras que en México esta cifra apenas  ascendió  a 6.  También  es  importante  hacer  notar  que  en  Estados  Unidos participan más de 70 empresas en estas actividades, mientras que en México el riesgo y la responsabilidad recae sólo en una.

 

Si consideramos solamente pozos ultra profundos de más de 1,500 metros, los cuales corresponden  más  al  perfil  de  nuestras  aguas  territoriales,  encontramos  que  México apenas comenzó actividades de perforación en 2010.Desde entonces se han perforado anualmente 52 pozos en aguas ultra profundas en Estados Unidos, contra sólo 5 en

México.

 

Por  otro  lado,  los  trabajos  en  aguas  profundas  requieren  del  conocimiento  para desarrollar, administrar y operar las nuevas tecnologías que se emplean en este tipo de yacimientos.  Para dimensionar  el tamaño del retotecnológico,  cabe resaltar que las técnicas utilizadas en este tipo de operaciones sólo son comparables a las empleadas en la aeronáutica espacial, debido a las condiciones extremas que se enfrentan en términos de presión,temperatura, corrientes marinas y eventos meteorológicos en la superficie.

 

Ante las grandes inversiones requeridas, el alto riesgo de que la producción no sea comercialmente atractiva y la necesidad de un desarrollo tecnológico de alta especialidad, la  práctica internacional más extendida es que lasempresas realicen operaciones en aguas  profundas con esfuerzos compartidos, por lo que debería dársele a Petróleos Mexicanos la  oportunidad de actuar en igualdad de condiciones que otros operadores petroleros en elmundo. También es conveniente darle al país la oportunidad de contratar a otros operadores petroleros para campos convencionales y no convencionales, con el objeto de que la extracción de nuestros recursos pueda darse en lasmejores condiciones para el país.

 

b)  Seguridad energética de la Nación

 

La falta de un marco jurídico que responda a la realidad en esta materia ha llevado a una producción  insuficiente  de  petróleo  y  gas  natural,  lo  que  junto  con  las  crecientes importaciones  de  gas  natural,  gasolinas,  diésel  y petroquímicos,  ha  erosionado  la seguridad  energética  de  la  Nación.  De  seguir  con  la  tendencia  actual,  México  se convertiría en un país importador neto de hidrocarburos en tan sólo algunos años.

 

En relación con el gas natural, las importaciones han crecido considerablemente en los últimos 15 años; entre 1997 y 2012, las importaciones de gas natural subieron de 3% a

33% del consumo nacional. Este fenómeno se ha incrementado a partir de 2008, debido a la disminución del precio del gas natural en norteamérica.

 

 

 

 

 

Por otro lado, al 31 de diciembre de 2012, la infraestructura de gasoductos contaba con una  longitud de 11,131 kilómetros y una capacidad para transportar aproximadamente

5,000 millones de pies cúbicos diarios. De 1995 a la fecha, la extensión de la red de gasoductos en México se ha incrementado sólo en 18.3% (1,789 km). Es decir, cerca de

un punto porcentual al año, lo que ha sido insuficiente para el desarrollo del país. En noviembre de 2012, el Sistema Nacional de Gasoductos alcanzó su tope máximo de

transporte, lo que ha limitado la importación de gas natural por ductos y ha resultado en problemas de abasto de gas natural.

 

En materia de productos refinados y petroquímicos, se está viviendo una paradoja que enfrentan México y otros países con recursos en materia de hidrocarburos. No obstante los grandes volúmenes de hidrocarburos en el subsuelo,o incluso ya extraídos del mismo, se tiene una gran dependencia de combustibles e insumos petroquímicos importados de otros países, en virtud de la limitada capacidad de refinación y transformación en relación a la producciónpetrolera. En México, en 2012, se contaba con una producción diaria de

2.5 millones de barriles de petróleo crudo y sólo se refinaron 1.2 millones de barriles al día, teniendo que importar aproximadamente la mitad de las gasolinas y una tercera parte

del diésel que se consumen en el país. Mientras que en 1997 las importaciones de

gasolinas representaban el 25% del consumo nacional, para 2012 alcanzaron el 49%.

 

Debido a la falta de infraestructura suficiente, parte de los hidrocarburos, en particular los productos  petrolíferos,  son  transportados  de  manera  poco  eficiente  y  con  un  costo elevado.  El uso de carro-tanques y auto-tanques parael transporte de gasolinas, los cuales son, respectivamente, 6 y 13.5 veces más costosos que el uso del ducto, aumentó de 9.3% a 11.2% del total de volumen transportado de 2011 a 2013.

 

En el caso de la petroquímica la situación es similar; las importaciones netas representan aproximadamente el doble de la producción nacional y el transporte de estos productos es ineficiente.

 

II. 2. Marco jurídico

 

Difícilmente  puede  elaborarse  un  diagnóstico  integral  de  los  grandes  retos  que  hoy enfrenta nuestro país sin analizar la manera en que en el pasado hemos hecho frente a desafíos  similares.  Hay  lecciones  en  nuestra historia  que  debemos  aprovechar.  En materia energética, México cuenta con grandes ejemplos que no sólo definieron la política del sector, sino que contribuyeron a fortalecer nuestro carácter nacional frente al mundo.

 

La Constitución de 1917 plasmó en su artículo 27 el régimen de la propiedad y dentro de éste, el dominio de la Nación de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas  o   yacimientos,  constituyan  depósitos  cuya naturaleza  sea  distinta  de  los componentes del  terreno, entre otros, el petróleo  y todos los carburos  de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos. Dicha disposición facultaba al Gobierno Federal a otorgar concesiones, figurabajo la cual los particulares podrían aprovechar bienes del dominio de la Nación, con la condición de que se establecieran trabajos regulares para la explotación de dichos elementos. Así, se preveía la posibilidad de que los particularesextrajeran para su aprovechamiento el petróleo y demás hidrocarburos, bajo la figura de la concesión.

 

La primera gran reforma energética de México fue impulsada por el Presidente Lázaro Cárdenas, quien en un contexto internacional y nacional sumamente complejo, mostró una  enorme  destreza  para  promover  una transformación  fundamental  en  el  sector hidrocarburos.   Sin   esta   transformación,   simplemente   no   es   posible   entender   la consolidación del Estado mexicano moderno. El Presidente Lázaro Cárdenas demostró su convicciónpatriótica y actuó como un gran estadista, pues no sólo pensó en los beneficios inmediatos, sino que tuvo en mente a las generaciones que heredarían el legado de los mexicanos que junto con él, llevaron a cabo la modernizacióndel sector petrolero. Esta visión  de  largo  plazo permitió llegar a  un gran  acuerdo para alinear  y equilibrar  los legítimos intereses de los trabajadores, del sector privado y del gobierno.

 

El  espíritu  de  las  reformas  cardenistas  fue  nacionalista  sin  duda,  pero  también modernizador, visionario y pragmático. Un elemento fundamental de estas reformas fue que garantizaron la propiedad y rectoría del Estado enel control de los hidrocarburos, al tiempo que contemplaron la participación del sector privado en diversas actividades de la industria.

 

El primer paso consistió en dotar al país de un marco constitucional sólido en materia de hidrocarburos, por lo que el 22 de diciembre de 1938, el Presidente Cárdenas envió una iniciativa de reforma constitucional al Congreso de laUnión. La iniciativa fue aprobada en sus términos y la reforma se publicó el 9 de noviembre de 1940 en el Diario Oficial de la Federación.

 

Algunos  elementos fundamentales  para  comprender  la manera en que el Presidente Cárdenas concibió el modelo de hidrocarburos para el país con esa reforma, son los siguientes:

 

·    La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo.

 

Se mantiene el régimen de la Constitución de 1917 en el sentido de que corresponde a la Nación el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos, el petróleo y demás hidrocarburos.

 

·    La supresión de las concesiones tratándose del petróleo y carburos de hidrógeno.

 

Toda vez que la concesión es el instrumento jurídico que confiere derechos a los particulares  para  explotar  o  aprovechar  los  bienes  del  dominio  de  la  Nación,  al suprimirse las concesiones se cancela la posibilidad decualquier derecho de los particulares sobre el petróleo y demás hidrocarburos en el subsuelo.

 

De la exposición de motivos de dicha iniciativa, se desprende que la reforma se sustentó principalmente en que no obstante que de acuerdo con el régimen adoptado por la  Constitución de 1917 era posible otorgarconcesiones, lo que suponía una facultad discrecional del Estado, la interpretación prevaleciente en la época fue en el sentido de que el Estado estaba obligado a otorgarlas. De hecho, la Ley del Petróleo de 1925 conservó elprincipio de la obligatoriedad para la Administración Pública de otorgar  concesiones, con lo que la legislación del petróleo seguía muy de cerca la tradición de las leyes mineras y prácticamente la Federación no guardabavinculación de intereses  patrimoniales con la industria del petróleo  más que a través de los impuestos, lo cual era notoriamente insuficiente.

 

Sobre esto el Presidente Cárdenas señaló que “la interpretación dominante en los primeros  años de vigencia del artículo 27 fue en el sentido de que la propiedad nacional sobre el petróleo era simplemente el mediojurídico ideado para permitir una mejor distribución de esa substancia entre los particulares.” De acuerdo con la propia iniciativa,  esta  situación  se  hubiera  podido  corregir  mediante  una  modificación  al régimen de concesionesen la Ley del Petróleo de 1925, sin embargo también hubiera sido objeto de interpretaciones y controversias por lo que, por su importancia, se optó por una reforma constitucional.

 

Como puede apreciarse, con la supresión de las concesiones se buscaba fortalecer la rectoría del Estado en materia petrolera y el ejercicio pleno de sus derechos sobre sus recursos del subsuelo, ya que hasta ese momento seinterpretaba que los particulares tenían derecho al aprovechamiento de dichos recursos, al considerarse que el Estado estaba obligado a otorgar concesiones para ello.

 

·    El  reconocimiento  del  derecho  exclusivo  del  Estado  a  explotar  el  petróleo  y  los carburos de hidrógeno, así como el establecimiento de una reserva de ley para definir la forma en que llevará a cabo dicha explotación.

 

Al suprimirse las concesiones sobre el petróleo y demás hidrocarburos del subsuelo, se  canceló  la  posibilidad  de  cualquier  derecho  de  los  particulares  sobre  dichos recursos naturales. Por tratarse de bienes del dominiode la Nación, la consecuencia necesaria es que ahora sólo el Estado tiene el derecho de decidir sobre la extracción y disposición del petróleo y demás hidrocarburos del subsuelo.

 

Por ello, la reforma cardenista estableció en el artículo 27 constitucional que la ley reglamentaria respectiva determinaría la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de esos productos; es decir, la forma en querecuperará dichos recursos del subsuelo y dispondrá de ellos. Así, es clara la distinción entre el derecho exclusivo del Estado  reconocido por la Constitución para extraer y disponer de sus propios recursos, y la forma en que lo hará, que será determinada por la ley, otorgándose para ello el más amplio margen al legislador.

 

La reforma constitucional de 1940 dotó de un marco claro al sector, al desaparecer las concesiones tratándose de hidrocarburos del subsuelo. Lo anterior, de ninguna manera significaba excluir a los particulares de las actividadespetroleras, como lo señaló el propio Presidente Cárdenas en la iniciativa de Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Petróleo, que creó instrumentos contractuales para incorporar a terceros en la  cadena productiva  del  sector  hidrocarburos  e,  incluso,  estableció  el  régimen  de concesiones para otras actividades de la industria, como la construcción de refinerías y oleoductos, y la distribución de gas:

 

El   Ejecutivo,   al   formular   la   iniciativa   que   culminó   con   la   reforma constitucional de que se trata, y después en diversas declaraciones, ha expresado su punto de vista de que la exclusión de los particularesdel régimen  de concesiones que el artículo 27 fija para la explotación de los recursos  naturales del dominio público, no implica que la Nación abandone la   posibilidad  de  admitir  la  colaboración  de  la  iniciativa privada,  sino simplemente que esa colaboración deberá realizarse en el futuro dentro de las  formas jurídicas diversas de la concesión que, por una tradición muy arraigada en nuestro sistema legislativo, se suponeque, aunque en forma limitada y  precaria, concede ciertos derechos a la explotación directa del subsuelo, de tal  manera que una vez expedida, el Estado se reserva una función            casi              exclusivamente             reguladora    y   de    policía;    función    ésta enteramente insuficiente en materia de petróleo después de que el Estado por el Decreto de 18 de marzo de 1938 decidió la expropiación de los bienes de las principales empresas petroleras.

 

…  conviene  indicar  que  como  la  Constitución  sólo  ha  prohibido  la explotación mediante concesiones del petróleo pero no la posibilidad de la construcción de oleoductos, refinerías y sistemas de distribución para gas, el proyecto adjunto conserva estos tipos de concesiones…”.

 

Con  la  Ley  Reglamentaria,  publicada  en  el  Diario  Oficial  de  la  Federación  el  9  de noviembre  de 1940 –el mismo día  que la reforma constitucional– se creó un marco jurídico claramente innovador que incluía los siguientes aspectos:

 

·    Se incorporó la posibilidad de celebrar con particulares contratos de exploración y explotación.  El  reconocimiento  constitucional  de  la  explotación  como  un  derecho exclusivo de la Nación, permitía que estos contratoscumplieran su función operativa, sin poner en riesgo los derechos del Estado sobre sus recursos. Sobre este aspecto, el Presidente Lázaro Cárdenas señaló en su iniciativa de Ley, que fue aprobada en sus  términos,  que entre  las  bases  principales  del  régimen  contractual  propuesto estaba la “fijación del criterio de que el contratista no adquiría un derecho directo a la explotación del petróleo, sino solo a obtener una compensación…”

 

Así, los artículos 6º y 7º de la Ley previeron que para la exploración y explotación por la Nación “podrán celebrarse contratos con los particulares, a fin de que estos lleven a cabo por cuenta del Gobierno Federal, los trabajos deexploración y explotación”.

 

·     Se estableció que las compensaciones por esos contratos podían ser en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los productos obtenidos. Para el otorgamiento de dicha compensación, los contratistas debían recuperarlas inversiones y obtener una utilidad razonable. Es decir, se trataba de un contrato impulsado por el interés de los actores  privados  para obtener mayores ganancias, redituando en una mayor renta para la Nación  y alineando,  de esta forma,  los  incentivos  entre  el Estado y sus contratistas.

 

·    Los contratos eran celebrados con el Estado bajo los términos que éste consideraba adecuados, garantizando que las actividades para obtener la riqueza petrolera fueran conducidas en todo momento por la Nación.

 

·    Para actividades distintas a la explotación (concepto utilizado en la ley referido a la extracción), tales como las refinerías, oleoductos y distribución de gas, se estableció el régimen de concesiones.

 

Como   puede   apreciarse,   las   reformas   cardenistas   garantizaron   cuatro   aspectos esenciales: 1) Se consolidó la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos; 2) Se eliminó el régimen de concesiones en exploración yextracción; 3) Se creó un sistema de figuras  contractuales  para  la  exploración  y  extracción  de  los  hidrocarburos,  y  4)  Se permitió   la   participación   de   terceros   en   refinación,   transporte   y   distribución   de hidrocarburos. Este modelo visionario permitiría que la Nación  pudiera hacer un uso eficiente  de  sus  recursos  para  impulsar  el  desarrollo  del  país  en  beneficio  de  los mexicanos. Se trató de un diseño nacionalista en cuanto a la propiedad,e inteligente y pragmático desde el punto de vista de la eficiencia operativa.

 

Este régimen subsistió cerca de 20 años y es hasta 1958, año en que se expidió una nueva Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, que se eliminó la posibilidad de celebrar contratos conparticulares en la explotación que lleva a cabo el Estado y reservó todas las actividades de la industria petrolera sólo a Petróleos Mexicanos  o  a  cualquier  otro  organismo  que  se  estableciera  en  el  futuro.  Así  fue eliminada lacontratación como medio a través del cual la Nación puede llevar a cabo la extracción de los hidrocarburos, y mediante reforma a la Constitución del 20 de enero de

1960,  se  incorpora  la  prohibición  de  contratos  en  esta  materia  en  el  artículo  27 constitucional.

 

Finalmente, el 3 de febrero de 1983 se reformaron los artículos 25, 26, 27 y 28 de la

Constitución,  con  el  propósito  de  configurar  un  derecho  constitucional  económico  al establecer en la Ley fundamental los principios y medios que debían regir la actuación del Estado en la materia. En dicha reforma se establecióen el artículo 28 constitucional que no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas de  petróleo y demás hidrocarburos, así como petroquímica básica, entre otras, y que elEstado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas y en las actividades de carácter prioritario.

 

El diseño del régimen jurídico en materia de hidrocarburos impulsado por el Presidente Lázaro  Cárdenas  no  corresponde  al  texto  constitucional  vigente,  fruto  de  reformas posteriores.  Por  tanto,  la  recuperación  del  diseño original  cardenista,  motivo  de  la iniciativa  que  se   presenta   a  esa  Soberanía,  implica  necesariamente  una  reforma constitucional.

 

II. 3. Propuesta de reformas

 

Dada la situación del sector y la perspectiva que enfrenta, es necesario reformar nuestro marco  jurídico para que responda a sus necesidades actuales y asegurar con ello el óptimo aprovechamiento de los recursos naturales enbeneficio de la Nación.

 

La  propuesta  que  aquí  se  presenta  es  congruente  y  consistente  con  las  ideas fundamentales del Presidente Lázaro Cárdenas. Lo es en sustancia, al compartir los principios  nacionalistas  y  modernizadores,  y  también lo  es  por  la  utilización  de  los instrumentos legales que la reforma cardenista concibió para la industria, al preverse la colaboración de la iniciativa privada mediante formas distintas a la concesión.

 

El modelo propuesto, al igual que el cardenista, comprende dos esquemas; 1) contratos eficientes  para la exploración  y extracción  celebrados  con el Ejecutivo Federal, y 2) participación de terceros en toda la cadena de valor delos hidrocarburos, a través de autorización expresa del Gobierno Federal.

 

La propuesta de reforma que hoy se somete a consideración: 1) Mantiene la propiedad de la  Nación  sobre los hidrocarburos en el subsuelo, sólidos, líquidos y gaseosos en todo momento; 2) Mantiene la prohibición de otorgarconcesiones, al basarse en la conducción decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en el entendido de que sólo éste puede disponer de los recursos del subsuelo; 3) Plantea la incorporación decontratos, que celebre el Ejecutivo Federal, con organismos y empresas del Estado y/o terceros que permitan expandir y hacer más eficientes las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, y 4) Autoriza, a partir depermisos otorgados por el Ejecutivo Federal,  la  participación  de  terceros  en   refinación,  transporte,  almacenamiento  y distribución  de  hidrocarburos  sin  que  se  ponga  en  riesgo  la  propiedad  de  nuestros recursos.

 

Con base en lo expuesto, las reformas propuestas en materia de hidrocarburos consisten en:

 

a)    Eliminar la prohibición de que el Estado celebre contratos para la explotación de hidrocarburos.

 

Si bien en su contexto histórico existieron razones para que en 1958 se estableciera que la  explotación de la Nación se llevara a cabo sólo a través de Petróleos Mexicanos, la explotación se daba en esa época en condiciones muydiversas a las actuales, partiendo en principio de que se trataba de la explotación convencional del petróleo. Sin embargo, como ya se mencionó, el  petróleo de fácil acceso se está agotando y cada vez son mayores los desafíosque se  enfrentan para su explotación, entre ellos altos riesgos, grandes inversiones, alta capacidad  operativa y la necesidad de recursos tecnológicos cada vez más desarrollados.

 

En  el  contexto  actual,  la  imposibilidad  de  que  la  Nación  pueda  aprovechar  en  sus actividades  de  exploración  y  extracción,  la  participación  de  particulares,  a través  de contratos, los cuales podrían aportar precisamente lasaltas inversiones requeridas, los recursos tecnológicos y la experiencia, así como compartir riesgos, constituye una barrera injustificada que  la  coloca en desventaja respecto de los demás operadores y que le impide aprovechar enforma óptima sus propios recursos en beneficio de los mexicanos.

 

Por ello, se propone eliminar del artículo 27 constitucional la restricción incorporada en

1960, que le impide al Estado la utilización de contratos en sus actividades de explotación de hidrocarburos, es decir, en su extracción del subsuelo para su aprovechamiento. En

este punto es preciso ser claros. La propiedad de los hidrocarburos del subsuelo es y

seguirá siendo de la Nación, por lo que su explotación seguirá estando a cargo de la

Nación y en su beneficio, por tanto se conserva la prohibición de otorgar concesiones que confieran derechos sobre nuestros recursos naturales a los particulares.

 

La eliminación de dicha restricción, generará un marco constitucional idóneo para que, conforme  más convenga a los intereses de la Nación, el Estado pueda aprovechar las aportaciones de terceros para complementar a susorganismos, como lo es Petróleos Mexicanos, a través de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas con los del Estado, en las actividades inherentes a la exploración y extracción de dichos recursos, tal y como lo marcaban el espíritu y letra de las reformas realizadas por el Presidente Lázaro Cárdenas.

 

México  tiene  un  gran  potencial  de  hidrocarburos,  sobre  todo  en  cuencas  poco aprovechadas y con recursos no convencionales, como son las aguas profundas del Golfo de México y el petróleo y gas de lutitasEsta riqueza enel subsuelo debe aprovecharse para contribuir al desarrollo de la Nación, no existe razón alguna para que, a diferencia de la mayoría de los países, se limiten los medios a través de los cuales el Estado pueda cumplir con su funciónde extraer sus propios recursos naturales.

 

Con la eliminación de esta restricción en la Constitución y manteniendo la reserva de ley prevista, se pretende que la ley reglamentaria determine la forma en que el Estado pueda aprovechar la  participación de los sectores social yprivado, de modo análogo a las reformas  cardenistas,   a   través  de  contratos  para  la  exploración  y  extracción  de hidrocarburos  en  los  que  puedan  pactarse  mecanismos  de  pago  en  función  de  los recursos que seobtengan,  mediante  compensaciones en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los mismos, entre otros, tal como se previó en las reformas cardenistas y atendiendo a las mejores prácticas en esta materia.

 

La política sobre las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos será dictada exclusivamente por el Ejecutivo Federal. Además, el Ejecutivo Federal celebrará contratos con organismos y empresas del Estado y con lossectores social y privado, manteniendo el  Estado  el  dominio  sobre  los  recursos  en  el  subsuelo,  sin  posibilidad  de  otorgar derechos a través de concesiones.

 

Así, se propone retomar en el párrafo sexto del artículo 27 constitucional, en la parte relativa  a  los hidrocarburos, la reforma impulsada por el Presidente Cárdenas y que estuvo vigente de 1940 a 1960:

 

“… Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos no se expedirán concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva determinará la forma en que la Nación llevará a cabo lasexplotaciones de esos productos...”

 

 

 

Asimismo, se reubica dentro del mismo párrafo sexto del artículo 27 constitucional el mandato,  hoy vigente, consistente  en que  no  se  otorgarán concesiones  ni  contratos respecto de minerales radioactivos, ya que a diferenciade los hidrocarburos, se considera que  las   actividades  relacionadas  con  la  extracción  de  dichos  minerales,  dada  su naturaleza y posibles usos, no deben llevarse a cabo por particulares, ni aún bajo la figura jurídica de los contratos.

 

b)   Sustraer de las áreas estratégicas del Estado a la petroquímica básica y dar certeza  a nivel constitucional para que las actividades de la industria petrolera, tales como el procesamiento de gas natural y la refinacióndel petróleo, así como el transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de dichos productos y sus derivados, puedan ser realizadas tanto por organismos del Estado, como por los  sectores  social  y  privado,  a través  de  permisos  que  otorgue  el  Ejecutivo Federal.

 

Al propiciarse una mayor producción de petróleo crudo y gas natural en el país, es conveniente  complementar  a  Petróleos  Mexicanos  también  en  las  actividades  de refinación, de petroquímica y de transporte, con el fin deque la creciente disponibilidad de hidrocarburos pueda transformarse en un mayor volumen de productos derivados, montos crecientes de inversión y más empleos en el territorio nacional.

 

Al respecto, el artículo 28 constitucional establece que no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas de petróleo y demás hidrocarburos, entre otras, es decir, lafunción de explotar dichos recursos del subsuelo,  otorgada en exclusiva a la Nación por el artículo 27 constitucional. Si bien la función exclusiva respecto del petróleo y demás hidrocarburos del subsuelo consiste en su  explotación, es  decir,  su  exploración  y  extracción,  el  artículo  28  constitucional considera también dentro de las áreas estratégicas las funciones que el Estado ejerza en forma exclusiva en petroquímica básica.

 

Por  ello,  se  propone  reformar  el  artículo  28  de  la  Constitución  para  suprimir  a  la petroquímica  básica  como  área  estratégica  que  no  constituye  monopolio  y  señalar expresamente que tratándose de petróleo y demáshidrocarburos se estará a lo dispuesto por el  párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución, ya que es dicha norma la que otorga al Estado la función de explotar los hidrocarburos del subsuelo, consistente en el derecho deextraerlos de su reservorio natural y disponer de ellos, lo que será llevado a cabo en la forma que determine la Ley Reglamentaria.

 

Con ello se asegura un marco constitucional claro que permitirá, como en el modelo cardenista:  a)  la  celebración  de  contratos  del  Ejecutivo  Federal  con  organismos  del Estado y/o con particulares en actividades deexploración y extracción, y b) que además de los  organismos del Estado, los particulares participen directamente bajo esquemas regulados en la cadena de valor después de la extracción, incluyendo el transporte, tanto de losproductos obtenidos del subsuelo (petróleo crudo, gas natural y sus líquidos), como de aquellos que son resultado de la transformación (petroquímicos y refinados), siempre en  los  términos que  establezca  la  legislación secundaria,  a  través  de  permisos que otorgue el Ejecutivo Federal.

 

Nuestro  país  ya  ha  dado  pasos  en  esta  dirección.  Mediante  reforma  a  la  Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario  Oficial  de  la  Federación  el 11  de mayo  de  1995, se  eliminó  del  catálogo  de actividades que comprende la industria petrolera a cargo en forma exclusiva del Estado, el transporte, almacenamiento y distribución de gas metano y licuado de petróleo, quedando únicamente   como  actividades   estratégicas    las   necesarias   para   interconectar   su explotación y procesamiento. Así, el transporte, almacenamiento y distribución de gas metano y licuado de petróleo se transformaron de actividades exclusivasdel Estado en actividades que pueden llevar a cabo los particulares mediante permiso.

 

En la misma dirección, Brasil, Colombia y Noruega, tienen esquemas de participación de terceros  en  actividades  de  transformación  y  transporte,  lo  cual  ha  permitido  a  los consumidores  de  esos  países  tener  una  oferta cada  vez  mayor  de  combustibles  e insumos para sus actividades.

 

Corresponderá a la ley determinar las condiciones bajo las cuales puedan concederse permisos a los particulares para llevar a cabo estas actividades, así como la regulación a la que estarán sujetos en su operación, por su interéspara la Nación.

 

En conclusión, la reforma que se somete a la consideración de esa Soberanía en materia de  hidrocarburos  consiste  en retomar  el  marco  jurídico  promovido  por  el  Presidente Lázaro  Cárdenas del Río, que fortaleció los derechosde la Nación sobre sus recursos naturales, al mismo tiempo que previó instrumentos para aprovechar la participación de los  particulares  en   el   desarrollo  de  sus  funciones  exclusivas  –extracción  de  los hidrocarburos del subsuelo para su aprovechamiento– así como la participación directa de los mismos en las demás actividades de la industria petrolera.

 

Finalmente,  bajo  el  esquema  propuesto  se  plantea  el  fortalecimiento  de  Petróleos Mexicanos y redefinir su relación con el Estado mexicano, pasando de una visión estrecha como generador de ingresos públicos en el corto plazo,a una de perspectiva amplia y de largo plazo. El  nuevo régimen fiscal para Pemex que se propondrá como parte de la Reforma Hacendaria será consistente con este cambio de enfoque.

 

Hoy en día, el régimen fiscal de Pemex está sustentado en un esquema de derechos rígidos, los cuales se determinan sin reconocer plenamente las necesidades de inversión de  la  empresa.  En  otros  países,  como  Brasil, Colombia  y  Noruega,  las  empresas petroleras nacionales pagan contribuciones más moderadas que las que hoy en día paga Pemex y luego, dependiendo de la rentabilidad de la inversión, se decide de forma más flexible si elremanente se reinvierte en la propia empresa o se transfiere a la hacienda pública.

 

La propuesta que se incluirá en la reforma hacendaria estará alineada con la necesidad que tiene Pemex de ser más flexible para conseguir mejores resultados. Ello implicará un cambio de  paradigma con dos componentesesenciales: primero, un pago de derechos más bajo que en la actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos podrá ser reinvertido en la empresa o una parte podrá ser transferida al presupuesto como si fuera   un  dividendo   que   podrá   emplearse   para   gasto   en   escuelas,   hospitales, infraestructura de agua o carreteras.  Este nuevo esquema hará que Pemex tenga un tratamiento fiscal comparable al de otras empresas petroleras enel resto del mundo. El régimen  propuesto,  a diferencia  del actual,  alineará  los  incentivos  entre  Pemex  y  el Gobierno Federal, al mismo tiempo que le permitirá a la empresa ser más competitiva.

 

II. 4. Beneficios esperados

 

La  inversión  y  los  recursos  fiscales  que  se  obtengan  de  concretarse  las  reformas propuestas, permitirán a México consolidar un modelo de hidrocarburos sostenible en el largo  plazo, pensando en el bienestar de futurasgeneraciones. Así, con la reforma se plantean los siguientes objetivos de la política de hidrocarburos:

 

 

 

 

1.  Lograr tasas de restitución de reservas probadas de petróleo y gas superiores al

100%.  Ello  significa que el  incremento  de la producción estaría acompañado del descubrimiento de igual o mayor volumen de reservas.

 

2.  Incrementar la producción de petróleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente, a 3 millones en 2018, así como a 3.5 millones en 2025.

 

3.  En el caso del gas natural, la producción aumentaría de los 5 mil 700 millones de pies cúbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil millones en 2018, así como a 10 mil 400 millones en 2025.

 

Adicionalmente, la reforma propiciará una mayor integración en la cadena de valor a partir de la extracción de los hidrocarburos, lo que permitirá un abasto suficiente de gasolinas, gas metano y gas licuado de petróleo, a precioscompetitivos.

 

El incremento en la inversión y la producción incidirá favorablemente en el crecimiento del Producto Interno Bruto y en la generación de empleos, al mismo tiempo que permitirá la obtención de recursos fiscales adicionales, que sedestinarán fundamentalmente a las siguientes  actividades,  enfocadas  a  mejorar  la  calidad  de  vida  de  la  población  e incrementar la competitividad de nuestro país:

 

(i)    Fortalecer  nuestro  sistema  de  seguridad  social  para  abatir  decididamente  a  la pobreza  extrema  y  crear  mecanismos  de  redistribución  eficaces,  combatiendo  al hambre y mejorando los servicios de salud pública.Los ingresos fiscales adicionales servirán para que los grupos más vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse, mejorar sus condiciones de vida y contribuir a la competitividad del país.

 

(ii)   Formar   a  las  nuevas  generaciones  con  educación   de  calidad  y  desarrollar capacidades profesionales. Así, nuestro país podrá aprovechar su bono demográfico y generar un número creciente de trabajadores de altaespecialidad técnica. Además, se impulsará el desarrollo tecnológico nacional, dirigiendo claramente los esfuerzos a obtener soluciones acordes con los nuevos retos geológicos.

 

(iii)  Invertir en infraestructura, para generar un desarrollo incluyente y distribuido para alcanzar todos los rincones del país. Aeropuertos, carreteras y caminos, entre otros activos,  serán  construidos  pensando  en  el  bienestar y  productividad  de  futuras generaciones. Un  enfoque federalista permitirá alcanzar los mejores resultados de inclusión y transmisión de los beneficios.

 

III. ENERGÍA ELÉCTRICA

 

III. 1. Situación del sector eléctrico

 

a)  Marco institucional

Una sociedad moderna con oportunidades para todos no puede concebirse sin el acceso a fuentes de energía confiables, limpias y a precios competitivos. En México mientras que las  poblaciones de más de 100 mil habitantesregistran una electrificación superior al

99%, en las localidades más pequeñas y marginadas de menos de 2,500 habitantes esta cifra es de 93.5%. Actualmente, se tienen pendientes por electrificar a cerca de 43,000

localidades, lo que representa a más de 2 millones 200 mil mexicanos. La erradicación de la pobreza energética es un elemento de alto impacto para alcanzar el desarrollo humano.

Por ello, uno de los objetivos principales de esta reforma es promover un desarrollo incluyente en México. Para que la transformación del sector energético beneficie a todos los mexicanos, se requiere establecer el accesouniversal a la energía eléctrica como una

prioridad fundamental de la política energética.

Con una cobertura de 98%, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) se acerca al cumplimiento de su misión original. No obstante, crecen los reclamos de la sociedad por los altos costos de la energía eléctrica. Esta situaciónse da en un contexto en el que las finanzas de la Comisión se han tornado endebles.

 

En el año 2012, la empresa presentó un déficit financiero de 77 mil millones de pesos. Si bien una parte del déficit se subsanó con la exención del pago del aprovechamiento por el uso de  patrimonio  del Estado, la CFE tuvo queabsorber 33.4 mil millones de pesos mediante  decrementos de su patrimonio. Estos resultados se van agravando: en los primeros seis meses de 2013, el patrimonio de la empresa disminuyó en 35 mil millones de  pesos; cifra  superior  a  la  registrada  en  todo  el  año  anterior.  De  acuerdo  con estimaciones de la propia Comisión Federal de Electricidad, de continuar las tendencias actuales, el patrimonio neto de la empresa será negativo al cierre de 2014.

 

Por  otra parte,  las tarifas de  la  CFE no  son  competitivas a nivel internacional.  Una comparación con nuestro principal socio comercial muestra que, aún con subsidio, en promedio nuestras tarifas son 25% superiores a lasde los Estados Unidos de América, con diferencias mayores en segmentos clave de la industria y el comercio. Estos precios representan un freno a la economía mexicana. Respecto de las tarifas residenciales en el primer trimestrede 2013, las tarifas de la CFE fueron 14% menores a las equivalentes en Estados  Unidos.  Esta cifra comprende la tarifa Doméstica de Alto Consumo, que no cuenta con  subsidio y es 149% mayor a la tarifa residencial promediode ese país, así como  las tarifas  residenciales  subsidiadas,  que  son  24%  menores  al  equivalente  en Estados Unidos, resultado que se logra con un enorme sacrificio de las finanzas públicas: el monto del subsidio asignado de 57 mil millones de pesos en el primer semestre de

2013 fue cercano al 0.75 por ciento del Producto Interno Bruto en el mismo periodo. No obstante,  las tarifas eléctricas representan una proporción importante del gasto de las familias.

 

Dado que los resultados financieros de la CFE no son sostenibles y que el alza de tarifas no es  una opción para restaurar la salud financiera de la empresa, es indispensable reducir los costos de producción. El análisis de cadasegmento de la industria eléctrica nacional  permite   identificar  áreas  de  oportunidad  significativas  para  incrementar  y distribuir eficiencias y lograr ahorros que redunden en beneficio de la sociedad. Para ello, es necesario considerar el entorno en el que se desenvuelve la CFE.

 

Actualmente,  México  cuenta  con  una  capacidad  efectiva  de  63 Gigawatts.  De  dicha capacidad, cerca del 64% es operada por la CFE y el 36% restante por terceros bajo los esquemas de Productor Independiente de EnergíaEléctrica (PIE), autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, exportación y usos propios.

 

La creciente  participación  del  sector  privado  nacional  y  extranjero  en  la  generación eléctrica es resultado de las reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 23 dediciembre de 1992, las cuales permitieron la  participación  de terceros en aquellas actividades que no se consideraran servicio  público.  Mediante  la  creación  de  la  Comisión  Reguladora  de  Energía,  se estableció un marco regulatorio que ha ido adecuando la reglamentación, tomando en cuenta los cambios tecnológicos y las demandas de la industria eléctrica nacional.

 

La  apertura  limitada  a  la  participación  privada  ha  permitido  a  los  actores  privados contribuir a brindar seguridad energética al país, así como ofrecer mejores tarifas a sus clientes.  Sin embargo, el esquema actual se estáagotando y los beneficios no están siendo  distribuidos  a toda la sociedad. Adicionalmente, las condiciones a las que está sujeta la CFE no le han permitido competir en igualdad de circunstancias para captar y mantener a los clientes más rentables, que son los grandes usuarios.

b)  Energías limpias

 

Aunado a lo anterior, se tiene el objetivo de avanzar en la transición energética. En 2012, se aprobó la Ley General de Cambio Climático, en la cual el país establece como meta la reducción de emisiones de gases de efecto invernaderoen 30% para el año 2020 y 50% para el  2050, en relación con la línea base de emisiones del año 2000. Dicha Ley es precisa en cuanto a la contribución que se espera del sector energético, particularmente de la industria  eléctrica,la cual deberá promover que al menos 35% de la generación eléctrica del país provenga de fuentes limpias en 2024, y que además se cumpla con lo dispuesto   en   la   Ley   para   el   Aprovechamiento   de   las   Energías  Renovables   y Financiamiento de la Transición Energética y la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.

 

La CFE tiene por mandato generar energía al menor costo, por lo que históricamente su operación ha privilegiado plantas de generación a base de combustibles fósiles; es decir, termoeléctricas, carboeléctricas, duales y cicloscombinados de gas natural. Si bien a partir de los años noventa, la CFE incrementó significativamente la generación a base de ciclos  combinados  de gas natural, en 2012 el 20.7% de la generación para el servicio público se basóen tecnología convencional que consume combustóleo o diésel, que son de cuatro veces a seis  veces más caros que el gas natural y tienen mayor impacto ambiental.

 

Se  estima  que  la  sustitución  de  combustóleo  por  gas  natural  produciría  ahorros sustanciales. Sin embargo, bajo el marco jurídico actual, la CFE ha enfrentado diversas dificultades a la sustitución de esta capacidaddebido a sus propias restricciones de planeación, financiamiento y ejecución de proyectos. En los últimos tiempos, el desabasto de gas  natural que ha sufrido el mercado interno ha obligado a la CFE a sustituir gas natural porcombustóleo lo que ha tenido un impacto financiero de 18.9 miles de millones de pesos en 2012 y de 8.4 miles de millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013.

 

Una matriz energética más limpia y diversificada es una condición necesaria para cumplir con  los   objetivos  de  mitigación  del  cambio  climático,  tener  mayor  flexibilidad  en generación y poder disminuir los costos. México es unpaís privilegiado por la diversidad de sus recursos naturales. Nuestra Nación cuenta con un gran potencial en materia de energías renovables,  particularmente en energía eólica,  geotérmica, hidráulica y mini hidráulica, biomasa ysolar.

 

Nos encontramos ante una gran oportunidad para aprovechar estos recursos energéticos, tal y como lo han hecho otros países. En 2012, China, Estados Unidos y la India contaban con una  capacidad instalada de generación a basede energías renovables, sin incluir hidroeléctricas, de 90, 86 y 24 Gigawatts, respectivamente, mientras que México alcanzó apenas 2.4 Gigawatts. A pesar de los esfuerzos, en 2012, la participación de energías no- fósiles en el SistemaEléctrico  Nacional fue apenas de 18.3% de la energía generada, siendo que la meta a alcanzar al 2024 es de 35%. Cabe destacar que en otras latitudes el impulso  a  las  energías  renovables  se  ha   visto  acompañado  por  una importante generación de empleos. Entre 2009 y 2012, la creación de “empleos limpios” directos e indirectos sumó 1.7 millones en China, 611 mil en Estados Unidos y 350 mil en la India. A nivel  mundial, se calcula que de 2006 a2012 los empleos en la industria de energías renovables, excluyendo a los biocombustibles, pasaron de 1.3 a 4.4 millones.

 

El  Sistema  Eléctrico  Nacional  debe  contar  con  un  diseño  adecuado  para  permitir  e impulsar  el  aprovechamiento  de  las  energías  renovables.  La  Comisión  Federal  de Electricidad fue diseñada para responder a lanecesidad urgente de electrificar al país e integrar  al sistema.  Esta  vocación de origen fue  muy exitosa  para  avanzar  en esos objetivos, adoptando un modelo basado en grandes plantas de generación termoeléctrica. Sin embargo,  la  organización  industrial  que  corresponde  a  este  modelo  no  tiene  la flexibilidad necesaria para integrar de  manera eficiente las energías renovables a gran escala ni la generación distribuida.

 

La reforma tiene como uno de sus objetivos el corregir las limitaciones del modelo actual para agregar capacidad de energías renovables a gran escala mediante la creación de un mercado competitivo de generación, administrado porel Estado a través de un operador independiente, y el establecimiento de certificados de energías limpias.

 

c)  Red nacional de transmisión y distribución

 

Un elemento fundamental para dar mayor agilidad al sistema eléctrico nacional es la red nacional  de  transmisión,  la  cual  debe  ser  modernizada  y  ampliada.  Es  necesario incrementar  la  densidad  del  mallado  eléctrico  y  su capacidad  a  fin  de  fortalecer  la confiabilidad e integrar las energías renovables a gran escala. Para ello, será necesario resarcir el rezago de inversión existente en este rubro que se deriva en gran parte de una planeación que notoma en cuenta  la  generación privada ni las posibilidades de las regiones de alto potencial renovable.

 

Actualmente, el 47% de las líneas de transmisión de la CFE tiene más de 20 años de antigüedad. En los últimos 5 años, se ha construido únicamente el 8% de las líneas de transmisión existentes. La CFE tiene programada unaexpansión del 1.1% anual de la red de  transmisión, entre 2013 y 2026, periodo en el cual se pronostica un crecimiento de

4.1% anual de la demanda máxima. Este programa de expansión requerirá una inversión del  orden de 244 mil millones de pesos, sin embargo no es suficiente para atender la demanda  esperada  eficientemente  y  con  la participación  de  energías  limpias.  Para generar un mercado competitivo con acceso a transmisión para los nuevos proyectos de energías limpias, es  imperativo que la red de transmisión se expanda por encima del crecimiento de la demanda.

 

Las mejores prácticas internacionales destacan la importancia de contar con una entidad independiente que realice la planeación y la operación de la red de transmisión, así como el  despacho de la energía, es decir, que controle laoperación del Sistema Eléctrico Nacional. Actualmente, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, el Salvador y Uruguay tienen un mercado eléctrico con un operadorindependiente, al igual que la mayoría de los países de la OCDE.

 

En este esquema, el operador del sistema recibe las solicitudes de interconexión de todos los  proyectos  de  generación,  independiente  de  su  promotor,  y  propone  las  obras requeridas de manera que se optimice para todo elsistema. Asimismo, en la operación del mercado, asegura que los recursos más baratos se despachen primero, minimizando las barreras a la participación para todos los generadores y ampliando los beneficios para losconsumidores. El  operador estatal independiente es un elemento fundamental para asegurar el acceso abierto y  equitativo a la red de transmisión, permitiendo que  los mejores proyectos de generación puedan suministrar suproducto.

 

En el segmento de distribución, existe una oportunidad importante de reducir costos y mejorar las finanzas de la Comisión Federal de Electricidad mediante la reducción de las pérdidas de  energía. En 1992, las pérdidas dedistribución de la CFE eran de 10%, elevándose  a  15.3%   a  finales  de  2012.  La  cifra  correspondiente  a  los  países industrializados se ubicaba en  un  rango de 3% a 8% en el año 2010. Por lo tanto, se estima  que  una reorientación  del  segmento  de  distribución,  con  un  enfoque  en  la reducción de pérdidas, podría resultar en  ahorros cercanos al 10% en los costos de generación de la CFE hacia finales de la presente década.

 

La organización de la industria eléctrica concebida a principios del siglo XX plantea un enorme   reto  para  armonizar  los  objetivos  de  electrificación  y  abasto  a  precios competitivos,  con  el  establecimiento  de  mecanismos adecuados  de  sostenibilidad  y protección del medio  ambiente.  En materia  de  electricidad,  esta  reforma  tiene como propósito reducir los costos de producción y las pérdidas técnicas y no técnicas a fin de disminuir las tarifaseléctricas y prevenir la pérdida de patrimonio y descapitalización de la CFE, así como diversificar la matriz de generación para hacerla más limpia y flexible. Ello permitirá aprovechar con mayor eficiencia el portafolio de recursos con elque cuenta el país, al tiempo que facilitará el cumplimiento de los  objetivos de mitigación del cambio climático y desarrollo sostenible que México se ha planteado, y propiciará la generación de cadenas productivas y empleos decalidad.

 

III. 2. Marco jurídico

 

La  historia  de  las  reformas  cardenistas  ilustra  la  forma  ejemplar  en  que  el  Estado mexicano ha sabido anticipar y sentar las bases institucionales para responder a los grandes  retos  del  desarrollo  de  nuestra  industria eléctrica.  Aun  cuando  el  nivel  de desarrollo del sector eléctrico mexicano era incipiente comparado con el actual –durante la administración cardenista menos de la tercera parte de la población mexicana contaba con servicioeléctrico- varios de los retos que enfrentaba la industria eléctrica del periodo eran similares a los que tenemos actualmente: incrementar la cobertura, reducir el costo del   servicio,  desarrollar  una  regulación  industrial  eficiente con  bases  técnicas  y económicas  sólidas, y sujetar al interés general el desarrollo de un sector en el que concurren participantes públicos y privados.

 

Ya desde el Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal la creación de la Comisión Federal de Electricidad, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 1934, se delineaban  dos objetivos básicos de la acción estatalen el sector eléctrico, a saber: el suministro de la energía eléctrica a precios reducidos y que el sistema de distribución de dicha energía se ramifique en nuestro territorio.

 

El Presidente Lázaro Cárdenas tuvo la visión de establecer las bases institucionales y consolidar los principios fundamentales que servirían de guía para el desarrollo posterior del sector. En la Ley que crea la Comisión Federal deElectricidad publicada en el Diario Oficial de la  Federación el 24 de agosto de 1937, el Presidente Cárdenas –quien la expidió en uso de facultades extraordinarias– buscó utilizar a ese instrumento del Estado para dirigir y organizar“un sistema nacional de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, basado en  principios técnicos y económicos”, y “con la finalidad de obtener con un costo mínimo, el mayor rendimiento posible en beneficio delos intereses generales.”

 

Con la publicación posterior en el Diario Oficial de la Federación de la Ley de la Industria Eléctrica  el  11  de  febrero  de  1939,  el  gobierno  cardenista  produjo  el  que  –hasta entonces–  sería  el  más  complejo  cuerpo  normativo  en la  materia. Con  esta  Ley se refrendó el compromiso  del Estado mexicano con la creación de un sistema nacional basado  en  la  regulación  estatal  de  las  actividades  de  particulares,  así  como  en  la participación directa delEstado, a través  de la Comisión Federal de Electricidad, en el desarrollo de las actividades de la industria eléctrica.

 

En  su tiempo y circunstancia,  la  Ley de  la  Industria  Eléctrica de 1939 fue una Ley avanzada, orientada a estimular el desarrollo de la industria eléctrica, con participación pública y  de terceros, y a garantizar el mejoraprovechamiento del recurso natural y el mayor   beneficio   social.   En   ese   cuerpo   normativo   se   preveían   obligaciones   de interconexión  y  contabilidad  separada,  esquemas  normativos  dirigidos  a  tutelar  los intereses delos  consumidores, y facultades regulatorias fuertes para las autoridades, cuestiones técnicas y económicas básicas para el desarrollo competitivo de una industria eléctrica con participación pública y privada.

 

No obstante, en la década de los cincuenta factores como la falta de inversión privada para el desarrollo del sector, posturas que apelaban a una ineficacia burocrática de los órganos de  regulación y un inadecuado nivel de tarifaseléctricas, llevaron al Gobierno Federal a considerar que se ponía en peligro el futuro de la industria eléctrica. Es hasta 1960  que  se  reformó  el  artículo  27  constitucional,  con  el  objeto  de  establecer  que corresponde exclusivamente  a  la  Nación  generar,  conducir,  transformar,  distribuir  y abastecer  energía  eléctrica  que  tenga  por  objeto  la  prestación  de servicio  público  y señalar que en esta materia no se otorgarán concesiones a losparticulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

 

De acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a esta reforma, ésta fue resultado de la necesidad de incrementar la oferta de energía eléctrica para atender las  crecientes  demandas  en  la  agricultura,  en  la industria,  en  las  comunicaciones  y transportes, así como en las diversas actividades económicas de la población urbana y rural, además de considerar necesario aprovechar adecuadamente los recursos naturales de que disponela  nación  y todos los elementos básicos que requiere su integración económica. Este marco  jurídico correspondía también a la tendencia internacional del momento en el que la integración  vertical y horizontal de la industriapermitía mayores economías de escala.

 

III. 3. Propuesta

 

Como en el caso de los hidrocarburos, la propuesta de reforma al sector eléctrico es congruente con las ideas fundamentales que guiaron la acción del Presidente Cárdenas:

1) Responde al imperativo fundamental de reducir los costos del servicio eléctrico en beneficio  de los intereses generales; 2) Sienta las bases para la organización de un

sistema eléctrico nacional basado en principios técnicos y económicos; 3) Plantea el desarrollo  del sector  basado  en  la participación  conjunta de la Comisión Federal de

Electricidad y de particulares, y 4) Fortalece las facultades del Estado para regular el desarrollo del sector e imponer a los participantes obligaciones de interconexión, tarifas, servicio universal y electrificación.

 

En el espíritu de las reformas cardenistas, los cambios que se plantean para el sector eléctrico  están basados en el conocimiento técnico de la organización de la industria eléctrica, son cambios responsables que se orientan afortalecer a la Comisión Federal de Electricidad y, a la  vez, son respetuosos de la propiedad y de la iniciativa privada, se inspiran en una  preocupación  social que busca utilizar y complementar los esfuerzos públicos y privados enbeneficio del interés general. Adicionalmente, y al igual que en el caso de las reformas en  materia de hidrocarburos, esta propuesta integra los avances tecnológicos que permiten hoy en  día formas más eficientes de organizaciónindustrial, imposibles de imaginar hace apenas unos años.

 

Es importante señalar que a diferencia de los hidrocarburos, la electricidad no es un recurso natural, por lo que el interés del Estado no es la propiedad sobre la energía, sino que  dicha  energía  llegue  a  mejores  precios  a  las familias  mexicanas  e  impulse  la competitividad del país. Por lo tanto, la reforma que se somete a consideración de esa Soberanía plantea abrir un mercado de generación para disminuir los costos sin que el Estado pierda larectoría en el control del sistema eléctrico nacional y la exclusividad de transmitir  y   distribuir  la  energía  como  un  servicio  público  indispensable  para  la productividad nacional y el bienestar social. Permitir la generación deenergía eléctrica por parte de particulares, facilitará  dar a los mexicanos y a los sectores público, privado y social energía más barata.

 

Por lo expuesto, en materia de electricidad, la iniciativa de reforma constitucional pretende generar  un marco constitucional idóneo para que, en atención al interés general, se desarrolle un  sistema eléctrico nacional basado enprincipios técnicos y económicos, impulsado conjuntamente por la CFE y por particulares, bajo la conducción del Estado, tal y como lo marcaba el espíritu de las reformas legales realizadas por el Presidente Lázaro Cárdenas.

 

En consonancia con las leyes del periodo cardenista, se trata de una reforma cuyo fin último es reducir los costos y elevar la productividad y eficiencia del sistema eléctrico, de tal manera que se disminuyan las tarifas eléctricas enbeneficio de la población y de la industria.

 

Con las  reformas propuestas se  pretende establecer  las bases constitucionales para prever  en  la  legislación  secundaria  un  modelo  que  se  sustenta  en  los  siguientes elementos básicos, que garantizan tanto el desarrollodel sistema eléctrico nacional como el control del Estado sobre dicho sistema:

 

a)  Se reserva al Estado el control del sistema eléctrico nacional, asegurando que el desarrollo  de  las  centrales  eléctricas  de  generación,  de  la  red  nacional  de transmisión  y  de  las  redes  generales  de  distribución tenga  lugar  de  manera eficiente y armónica, que responda a las necesidades de todos los participantes, públicos  y privados y atienda los intereses fundamentales de los usuarios. Lo anterior  permitirá  que,  conforme  a las  mejores  prácticas  internacionales,  se garantice un despacho eléctrico eficiente de la energía generada por las centrales eléctricas,  bajo  principios  de  imparcialidad  e  independencia,  aprovechando  la energía demenor costo en beneficio de los usuarios. Del mismo modo, el Estado contará con las facultades  necesarias para regir la expansión de las redes de transmisión y distribución y, en  general, para intervenir conforme a lasmejores prácticas   internacionales                      y   asegurar   la   confiabilidad,   calidad,   continuidad, sostenibilidad y eficiencia del suministro del servicio eléctrico a la población.

 

b)  Se  mantiene  la  titularidad  del  Estado  sobre  los  servicios  de  transmisión  y distribución eléctrica, a la vez que se reitera su carácter de servicio público. Bajo este marco constitucional la red de transmisión y las redesde distribución de la Comisión Federal de Electricidad que actualmente se encargan de proveer estos servicios públicos, se mantendrán bajo propiedad del Estado. Adicionalmente, la nueva redacción constitucional permitirá,conforme a las bases que se establezcan en las leyes,  que dicha  Comisión  celebre contratos  con particulares.  De esta manera, la titularidad  de esas actividades a cargo del Estado no será obstáculo para que suorganismo operador pueda auxiliarse de terceros para lograr los fines del servicio público.

 

Este esquema incentiva la productividad, la competencia y la reducción de costos en beneficio de la industria y de los usuarios del servicio eléctrico. En esta iniciativa tanto el control del sistema eléctrico nacional como lapropiedad de las centrales y las redes de transmisión y distribución de la Comisión Federal de Electricidad –que hoy son públicas– se mantienen en manos de la Nación.

 

III. 4. Beneficios esperados

 

El  modelo  promueve  la  eficiencia  en  la  programación  y  desarrollo  de  proyectos  de generación,  por  lo  que  el  primer  resultado  que  se  espera  de  la  reforma  es  que  la generación sea más eficiente, limpia y económica. Coneste cambio, será posible acelerar la  sustitución de generación de combustóleo y diésel, que actualmente representa el

20.7% de la generación para el servicio público y más del 21% de la generación del Sistema  Eléctrico  Nacional,  por generación  limpia  y de  gas  natural,  lo que permitirá reducir costos.

 

La creación de un mercado competitivo de capacidad y energía, junto con un proceso de interconexión que aumente la transparencia y eficiencia en el otorgamiento de acceso a la red  de   transmisión,  permitirá  que  haya  múltiples desarrolladores  responsables  del aumento de  capacidad, colocando a la CFE en condiciones de competir y otorgándole incentivos para hacer más eficientes sus propios procesos.

 

Por otro lado, la reforma brindará certidumbre jurídica a los proyectos de participación privada  mientras  que  el  mercado  les  dará  mayor  seguridad  económica.  Lo  anterior permitirá reducir el costo de financiamiento de losproyectos privados y, por ende, el costo que pague el usuario final.

 

En  la  estructura  actual  del  sector,  la  ausencia  de  un  mercado  que  permita  vender capacidad y energía a clientes distintos a la CFE ha aumentado el riesgo de inversión en el sector y ha concentrado los beneficios de laparticipación privada en pocos actores, lo que se ha traducido en costos económicos y financieros que se trasladan a los usuarios finales.

 

Una vez que se establezca un entorno de reglas claras y seguras para la inversión y la participación privada, se acelerará la sustitución de combustóleo por energías limpias y gas natural. Asimismo, la CFE podrá competir por losgrandes usuarios, propiciando aún más las eficiencias y con ello la reducción de las tarifas eléctricas.

 

Un segundo resultado positivo será dar garantías de acceso y uso no discriminatorio, en términos  eficientes,  a  la  red  de transmisión,  como  resultado  de  la nueva  regulación operativa  prevista  para  el  Sistema  Eléctrico Nacional.  Las  reformas  posibilitarán  el desarrollo              de          nuevos            proyectos   de                   inversión        en                       el               sector    eléctrico   mexicano, particularmente proyectos de energías limpias. Laexperiencia internacional muestra que el desarrollo de nuevos proyectos de generación requiere certidumbre en el acceso a la red de  transmisión, así como tarifas de porteo transparentes establecidas con base en criterios de eficiencia económica. Lo anterior se beneficia de la imparcialidad y calidad técnica del operador del sistema eléctrico, cualidades que evitan los posibles conflictos de interés que podrían presentarse de haber una identificación entre elcontrolador de la red de transmisión y el titular de las centrales.

 

Con un despacho eléctrico operado por un organismo público de manera imparcial e independiente  y  con  tarifas  de  porteo  transparentes  fijadas  de  manera  eficiente,  se mandarán las señales correctas para que el sistemaeléctrico aproveche la energía de menor costo en beneficio de sus usuarios. Sobre estas bases, se profundizará el cambio tecnológico puesto en marcha en el sector eléctrico, se propiciarán nuevas inversiones, se mejorarán las posibilidades de que el país alcance en tiempo y forma sus metas en materia de reducción  de  emisiones de gases de efecto invernadero, y se propiciarán menores tarifas eléctricas en beneficio de la población.

 

Un  tercer  resultado  positivo  de  la  reforma  en  el  sector  eléctrico  se  producirá  como consecuencia de las leyes que impongan obligaciones en materia de energías limpias, competencia y servicio público y universal. Laposibilidad de que las leyes establezcan obligaciones especiales en materia de competencia asegurará que el proceso competitivo avance  de manera correcta y sin distorsiones indebidas. Por su parte, los usuarios del sistemaeléctrico  se beneficiarán del establecimiento de obligaciones particulares que aseguren que los fines del servicio público y universal se sostengan, y puedan recibir el apoyo de los nuevos participantes privados.

La experiencia internacional muestra que puede haber una reducción significativa de pérdidas de 10% o más en distribución como resultado de la reestructuración del sector. Con base en las  experiencias en varios países deAmérica del Sur, se espera que la reforma permita reducción de pérdidas para la CFE a los estándares internacionales en un periodo de 5 a 8 años,  mediante la implementación de un esquema de regulación basado enresultados.

 

Cabe señalar que se estima que estas reducciones producirán ahorros importantes a finales de esta década, lo cual repercutirá en tarifas eléctricas menos gravosas para los usuarios. En el caso de la CFE, uno de los retosmás importantes que afrontamos es revertir  el  deterioro creciente del patrimonio del organismo. El modelo propuesto en la presente iniciativa apunta en esa dirección.

 

Finalmente, se prevé que el Congreso de la Unión establezca la legislación secundaria que permita la aplicación efectiva de las reformas, mismas que determinarán el régimen jurídico  bajo  el  cual  podrán  participar  los  sectores público,  social  y  privado  en  las actividades en que sea permitido.

 

En suma, la reforma que se somete a consideración de esa Honorable Asamblea tiene por objeto dotar al Estado mexicano de un marco constitucional que responda a los retos que enfrenta  nuestro país en materia energética, que,al mismo tiempo que mantiene intactos sus derechos de propiedad y rectoría, le permitirán el mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y la participación de los sectores social y privado en actividades productivas. Se trata,como se ha señalado, de una iniciativa que pretende retomar las reformas impulsadas en esta materia por  el  Presidente Lázaro Cárdenas, a efecto de lograr mejores precios en los energéticos en  beneficio de los mexicanos yde nuestra economía.

 

De merecer la aprobación del Constituyente, corresponderá al Congreso de la Unión expedir   la   legislación  secundaria  que  desarrolle  los  mecanismos  necesarios  para concretar los objetivos planteados y que garanticen quelas actividades de la industria se lleven a cabo bajo los principios de desarrollo incluyente, la transparencia, sustentabilidad y protección al medio ambiente.

 

Por todo lo anterior, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a la consideración de esa Soberanía, la siguiente iniciativa de

 

 

DECRETO  POR  EL  QUE  SE  REFORMAN  LOS  ARTÍCULOS  27  Y  28  DE  LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

 

ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el párrafo sexto del artículo 27 y el párrafo cuarto del artículo  28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

 

 

 

Artículo 27. …

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En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedadesconstituidas conforme a las leyes mexicanas, no  podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo  con  las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión  y telecomunicaciones,  que  serán  otorgadas  por  el  Instituto  Federal  de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto,regularán la ejecución y comprobación  de  los  que  se  efectúen  o  deban  efectuarse  a  partir  de  su  vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará  lugar  a  la  cancelación de  éstas.  No  se  otorgarán  concesiones  ni  contratos respecto de minerales radioactivos. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se  harán porel Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos no se expedirán concesiones la Ley Reglamentaria respectiva determinará la formaen que la Nación llevará a cabo laexplotaciones de esos productosCorresponde exclusivamente a la Nación el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica;en dichas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado  pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que podránparticipar en las demás actividades de la industria eléctrica.

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Artículo 28. …

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; y las actividadesque expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas  prioritarias para el desarrollo  nacional en  los  términos del artículo 25 de esta Constitución;  el Estado  al  ejercer  en  ellas  su  rectoría,  protegerá  la  seguridad  y  la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con lasleyes de la materia. Tratándose  de   electricidad,  petróleo  y  demás  hidrocarburos,  se  estará  a  lo dispuesto por el artículo 27 párrafo sexto de esta Constitución.

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TRANSITORIO

 

Único. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario

Oficial de la Federación.

 

Iniciativa  de  Decreto  por  el   que  se reforman  los  artículos  27  y  28  de  la Constitución   Política  de  los  Estados

Unidos Mexicanos.

 

Reitero a Usted Ciudadano Presidente, la seguridad de mi consideración más atenta y distinguida.

En la Ciudad de México, Distrito Federal, a 12 de agosto de 2013.

 

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

 

Enrique Peña Nieto